建立完整的社保体系覆盖范围扩展到广大农民(图)

http://news.tom.com　 2006年09月23日 16时04分　来源:人民网

中国社会科学院研究员李培林

　　人民网北京钓鱼台国宾馆9月23日讯　9月23日上午9：30，“中国社会保障论坛首届年会”在北京钓鱼台国宾馆隆重开幕。今天下午，开展“和谐社会与社会保障，完善城镇社会保障体系试点”两个专题。中国社会科学院李培林研究员进行了“和谐社会与社会保障”的主题演讲，以下是李培林研究员的演讲全文。

　　中央从中国特色社会主义的总体布局和全面建设小康社会的全局出发，提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务，社会保障作为规避生活风险、调节收入分配、维护社会公平正义的一个基础性制度，在和谐社会建设中具有非常重要的位置。

　　当前，在完善社会保障制度方面，有很多紧迫的工作要做，但最紧迫的，我觉得是把社会保障的覆盖范围扩展到广大农民，建立起一个完整的、能够基本覆盖城乡的社会保障体系。

　　近些年来，养老、医疗、失业、工伤和生育保险覆盖范围不断扩大，城乡社会救助体系不断完善，以集中养老、残疾人福利、孤残儿童养育为主要内容的社会福利进一步发展，慈善事业在扶老、助残、救孤、济困、助学、助医等方面起到了越来越重要的作用。但总的来说，由于经济社会发展水平的限制，我国社会保障体制覆盖面小的问题仍然突出。例如，到2005年底，参加城镇基本养老保险的职工为1.31亿人，加上享受机关事业单位养老保险的3500万职工，全国拥有养老保险的从业人员为1.66亿人，只能覆盖全国就业人员的约22％、二三产业就业人员的约40％和城镇就业人员的约61％。绝大多数农业劳动者、农民工都在社会养老保险体制之外。

　　把社会保障的覆盖范围扩展到广大农民，建立完整的、能够基本覆盖城乡的社会保障体系，其紧迫性表现在以下几点：

　　一是人口老龄化的速度加快，人均预期寿命延长，养老压力增大。我国大概用20年的时间走完发达国家用40年到80年走完的老龄化过程。目前我国60岁以上老年人口已达1.43亿，占总人口的11%，2020年将占17.2%。1980年至2005年，全国离退休人员相当于在职职工的比例，20世纪80年代初的20多比1发展到2005年的2.1比1，2005年离退休人员达到5088万人，相当于全国职工10850万人的47％。

　　二是家庭结构快速变化，家庭小型化趋势明显，传统的家庭养老方式面临挑战。上世纪70年代末80年代初出生的“独生子女”一代已经迅速地长大成人，以每年数以百万计的规模步入生儿育女的生命周期，再经过一代人的时间，“421家庭”将成为中国城镇家庭的主体结构，中国延续了数千年的家庭代际养老模式正受到前所未有的挑战。

　　三是经济全球化的推进，市场经济的深入发展，工业化、城市化的加快，社会流动的增强，使各种生活风险、劳动风险大量增加。特别是大量农村劳动力离开乡村的熟人互助社会，脱离原有的土地生活保障，进入城市陌生社会从事高强度劳动，面临各种新的生活和劳动风险。

　　四是我国体制改革和经济社会发展进入关键阶段，面对各种题错综复杂的风险问题。特别是在土地征用和房屋拆迁补偿、农民工权益保护、失地农民安置、建设工程移民等方面的社会矛盾和群体性事件增多，急需加强社会安全网的建设。

　　五是人民的物质文化需求日益增长，民主和权益保护意识不断增强，而城乡发展差距和生活水平差距不断扩大。社会保障、税收、财政是现代社会中政府调节利益关系的三大手段，应充分发挥社会保障在构建社会主义和谐社会中的作用。

　　把社会保障的覆盖范围扩展到广大农民，建立完整的、能够基本覆盖城乡的社会保障体系，要注意坚持以下几个原则：

　　一是必须坚持低水平、广覆盖的原则。我国还处于社会主义初级阶段，人均GDP还排在世界100位以后，虽然近几年综合国力和财力都大幅度增长，但对我国的实际发展水平和发展阶段要有清醒地认识。特别要注意到，经济增长和福利增长的规律不同，经济增长呈现周期性起伏的规律，而福利增长则遵循刚性上升规律，所以社会保障体制的设计总体上要依靠自身的量入为出，保持收支平衡，不能过于依赖财政的转移支付，要防止超越发展阶段的过快福利增长，那样会使经济社会发展背负过重的负担，一旦经济形势恶化造成社会保障和福利支出困难，就会产生巨大社会风险。而从低水平起步，更加主动，更加容易把握发展进程。

　　二是整合社会保障资源，注意政府各部门之间协调。目前我国农村社会保障的资源配置权力，分散在不同的政府部门，如劳动和社会保障部负责农民工的社会保险和农村的养老保障工作，卫生部负责农村新型合作医疗的工作，民政部负责农村最低生活保障、社会救助和社会福利的工作，人口和计划生育委员会负责农村符合计划生育条件的老人养老补助等等。这种分散往往造成社会保障对象的多重界定和生活保障措施的多头推进，降低了社会保障资源的使用效率。把社会保障的覆盖范围扩展到广大农民是一项划时代的大工程，可以考虑在国务院层次，设立一个农村社会保障体制建设的协调机构，由劳动和社会保障部作为统筹部门，统一谋划农村社会保障资源的配置。

　　三是动员和鼓励各种社会力量参与农村社会保障建设。随着中国民间经济实力的快速增强，动员和鼓励各种社会力量参与农村社会保障建设具有了更加有利的条件。目前国家的在农村推行的各种社会保障措施，只能是最基本的、低水平的、量入为出的，但是可以鼓励社会力量参与建设各种形式灵活的保障补偿。中国历史上有扶贫济困的优良传统，应在全社会弘扬和光大慈善精神。现在关于社会捐助的法律规定，已经滞后于社会发展的进程，应该考虑对社会捐赠法作较大修改，以有利于动员各种社会力量参与社会保障建设。

　　四是加强对“土地换保障”思路的研究和探索。中国的社会保障由于历史上的欠账过多，资金缺口很大，政府的财政补贴压力很大，寅吃卯粮的个人账户空转也非长久之计。过去曾考虑过依赖国有股权出让和国有资产变现的渠道积累部分社会保障基金的思路，但实践的结果表明，这样做不仅对股市造成冲击，而且由于企业债务，变现的资金很难转为社会保障资金。现在很多地方最大的政府收入来源是土地出让金，这在一些地方已经成为预算内财政和预算外财政之外的“第三财政”。一些地方试行的“土地换保障”做法，收到很好的效果。应该加强对“土地换保障”思路的研究，把更多征占土地的收益用于农村社会保障的建设。

　　中国社会保障资金缺口还是很大。仅仅养老一项，国家财政每年都要补贴500多个亿，而且这个速度还在不断地加快。我们曾经探讨过，转卖、变现一部分国有资产来补贴养老保障的缺口。但是事实上，我们后来发现变现以后前期拿不到社会保障来，而且还冲击了股市，所以后来，那项工作叫停了。

　　现在最大的一项资金来源就是土地的变换用途。现在部分地方，包括发达地区，土地出让金收入已经超过当地预算内外收入的50%以上，是一笔非常庞大的资金，这一笔资金，我觉得应该拿出来一部分，作为社会保障的投入，否则完全靠财政本身的力量。社会保障在资金缺口上还面临着一个巨大的压力。

　　总之，这项工作非常明确的提出一个方向，但是我们在进行的过程当中，还是应当非常谨慎的注意这个体制运行的风险，因为我们也知道，制度是有依赖性的，我们建立一个新的制度，往往是以临时暂行条例的方式公布，但是一旦建立起来，实际上就有了一个制度的依赖性，所以开始的时候，一定要有非常好的制度。

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