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与“公益律师”面对面

《中国经济周刊》记者 许浩

1861年，德国伟大的法学家鲁道夫·耶林发表了其不朽的名作《为权利而奋斗》。他认为法律的生命是奋斗，作为一个社会一个国家的公民，当自己的权利受到侵犯时，应当为自己的权利而奋斗，他认为这不仅仅是一个公民的权利，更是一个公民为国家尽的义务。

但是，“为权利而奋斗”需要付出高昂的代价，于是许多人在权利受到伤害时选择了“保持沉默”；不过，另一些人在自身权利和公共权益受到侵害时，选择了挺身而出，去承担为“为权利而奋斗”的神圣义务。

在如今的中国，就有着这样一群特殊的律师，他们或致力于消除乙肝歧视；或为维护妇女合法权益而四处奔走 ；或为北京动物园搬迁之事亲力调查；或为春运火车票涨价状告铁道部；或为业主维权与房地产开发商进行斗争；或为了伤残农民工争取合法权益……

在公众眼中，他们是一群通过发起具有超越个案意义的公益诉讼和公益上书等法律行动，挑战不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件的律师。

媒体称他们为—公益律师。

有专家认为，虽然公益律师在中国刚刚出土萌芽，还面临着种种困难。但是这支新的律师队伍所起到的作用不可忽视，其未来发展趋势正受到公众越来越多的关注。

公益律师“发力”

近一段时间以来，围绕交强险是否存在暴利和牙防组被撤展开的争论，让公益诉讼和公益律师成为公众关注的新热点。

两位律师与交强险浮动制

自5月中旬开始，有关“交强险涉嫌400亿元暴利”的说法，经媒体报道后（详见《中国经济周刊》2007年5月14日相关报道），包括人民日报、央视在内的各大媒体和社会各界都纷纷给予高度关注。保监会也先后召开新闻发布会和研讨会，并于6月28日，会同公安部正式出台了《机动车交通事故责任强制保险费率浮动暂行办法》，将原来的1050元固定保费，改为上下浮动30%。

交强险的这一重大变革，从原办法最初被质疑，到新办法出台，仅用了三四个月的时间。而推动这一变革的最直接动力应该说来自两个人，严格来说是两个律师。

他们分别是：向保监会提出“交强险保费听证申请”的刘家辉律师和认为保险公司办理交强险每年获取数百亿元的暴利，违背交强制险“总体上不盈利不亏损”原则的孙勇律师。

“我关注交强险问题，纯属偶然，要不是那场交通事，我可能不会发现其中隐藏的秘密。” 6月28日下午，刘家辉接受《中国经济周刊》采访时说。

2006年11月，刘家辉驾车出行时发生交通事故，经交警认定对方负全责。两个人到了保险公司定损修车。保险公司定损员看了交通事故处理单后告知刘家辉，按照交强险条款规定，作为无责方的她还要先行赔付对方400元，然后再由对方为她修车。

这使得从事法律工作的刘家辉赶到很荒谬。出于职业敏感，她开始关注相关条例。经过深入的研究后，她认为交强险存在“三宗罪”：无责财产赔偿，使有责方获得合法的“不当得利”；费率构成、厘定程序及决策过程不透明，使保费过高，保障过低；从交强险保费中提取救助基金加重投保人负担。随后，刘家辉决定就这些问题向保监会申请听证。

在经过向二十多位专家请教和讨论之后，3月20日，刘家辉开始在网上征集全国车主的意见，希望在得到车主授权后向保监会提出“交强险保费听证申请”。此举，引起了媒体与车主的广泛关注。

4月27日，在得到来自11个省、市、自治区156名车主的委托后，刘家辉向保监会递交了《机动车交通事故责任强制保险听证申请书》，请求召开听证会，并要求保监会将交强险的费率结构及理赔数据公布于众。

刘家辉向保监会提交行政复议申请的同时，在同城的另一端，北京首信律师事务所律师孙勇也对保监会提出意见。

4月6日，孙勇向保监会提交行政复议申请，并于4月17日向保监会提供了8份证据，证明交强险每年有400亿元的暴利。

孙勇认为，目前我国机动车保有量已达1.48亿，按保守数字1亿计算，只要投保率达到80%，每年交强险的保费收入就能达到800亿元。而根据公安部公布的交通事故统计，赔付额最高每年也只有177亿元左右。余下的620多亿元，扣除税金、管理费、手续费（合计不会超过200亿元）后，还会有400多亿元的结余。

随后，保监会以其申请复议所针对的行为“不属于具体行政行为”不予受理之后，4月27日，孙勇将保监会告上法庭，请求判决撤销保监会不予受理的决定书。随后，北京市第一中级人民法院受理了此案。

5月14日，孙勇致函给公安部，请求公安部举行关于机动车交通事故责任强制保险责任限额的听证会，广泛听取公众的意见。孙勇的理由是，《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十三条第二款规定，“机动车交通事故责任强制保险责任限额由保监会会同公安部门、卫生主管部门、农业主管部门规定。”这表明，对于交强险的责任限额应该由公安部、卫生部、农业部和保监会联合发文发布。但是，保监会于2006年6月份公布的交强险责任限额是保监会单方发布的，并不是与卫生部、农业部及公安部联合发文发布的。孙勇希望公安部能介入此事。

面对来自舆论的质疑，保监会也打破沉默。保监会新闻发言人袁力于4月23日表示，7月1日会对外公布经营情况，如有大幅调整将召开听证会。

5月22日，保监会召开有关交强险的新闻座谈会，否认了交强险“400亿元暴利”说，并表示，根据国家发改委关于价格法的补充规定，金融、银行、保险产品的价格费率不在需要听证的范围之内，因而交强险没有经过价格听证并不违法。

律师李刚与牙防组被撤

正在交强险的问题前途未卜之际，另一件公益诉讼案件，在历经近2年之后，终于尘埃落定。

成立20年、其间从事长达15年“认证”工作的全国牙防组，于4月30日被卫生部宣布决定撤销。同时，卫生部表示，要把全国牙防组的经济问题一查到底。

6月11日，卫生部举行新闻发布会，公布了对牙防组1997年到2006年间财务收支情况审计结果。卫生部认定，牙防组主要存在三方面违规问题：首先，违规收取“认证”收入208.5万元；其次，违规领取补贴；第三，财务管理存在未经批准开设账户、对外贷款、奖金补贴和劳务费发放名目繁多等问题。

卫生部表示，根据审计结果，决定全额收缴牙防组收取的“认证”收入，鉴于牙防组已经撤销，卫生部将责成有关单位尽快彻底清理牙防组的遗留问题，并对相关责任人进行处理。

已存在20年的牙防组之所以彻底消失，其间有一个人不得不提—北京义派律师事务所律师李刚。

2005年，一篇题为“牙膏认证过程扑朔迷离，全国牙防组只有两个人”的新闻，引起了李刚的关注。他开始对此展开调查。调查结果让他大吃一惊：在全国认证机构的上级管理部门—中国国家认证认可监督委员会下属的认证机构目录中，并没有全国牙防组。也就是说，“全国牙防组根本就没有认证资格”。

于是，李刚开始了其公益诉讼行动：

2005年9月26日，李刚以全国牙防组对乐天口香糖的认证有欺诈消费者之嫌为由，向北京市朝阳区人民法院起诉卫生部、乐天公司和物美卖场，但朝阳区人民法院认为，卫生部作为行政机构不能成为民事案件的被告，未受理此案；

2005年9月28日，李刚将起诉对象改为全国牙防组后，到北京市西城区人民法院起诉，法院立案；

2005年11月，北京市西城区人民法院作出裁决，以全国牙防组不具有独立法人资格、不能独立承担民事权利和义务为由，驳回相关内容，余案移交北京市朝阳区人民法院；

2006年8月22日，北京市朝阳区人民法院驳回了李刚的起诉，但在驳回李刚起诉仅仅一个月之后，北京市朝阳区人民法院又向国家认证认可监督管理委员会和卫生部发出司法建议函，建议对全国牙防组对外开展的认证活动进行审查，并对违法认证行为展开调查、依法作出处理；

2006年11月14日，两部委共同叫停全国牙防组开展的口腔保健品认证活动，但当时并没有取消该组织；

2007年4月30日，卫生部宣布撤消全国牙防组。

中国公益诉讼11年

其实，交强险和牙防组两起公益诉讼只是国内公益诉讼案件的冰山一角。

公益律师：一个新的律师群体

国内的这轮公益诉讼行动最早可追溯至1996年1月，福建市民邱建东状告邮电局多收他0.6元钱，索赔金额为1.2元。业内人士评价说，这标志着公益诉讼在中国初露端倪。

从1996年到2007年，11年间，越来越多的人加入到了公益诉讼的队伍之中。中国社科院法学所助理研究员黄金荣曾经撰文指出，目前公益诉讼已经形成了“一场方兴未艾的法律运动”。而在这场法律运动中律师更是发挥了重要的作用。

例如，2001年，石家庄律师乔占祥因不满春节期间火车票价上浮而向铁道部发难；2003年，杭州律师金奎喜为保护西湖周边原有生态环境而以市民身份状告杭州市规划局；2003年，北京大学许志永等三位博士一纸立法建议废除了收容遣送制度。

除此之外，还有致力于消除乙肝歧视的李方平律师；为维护妇女合法权益奔走多年的郭健梅律师；为了北京动物园搬迁之事，亲力调查的陈跃琴律师；为春运火车票涨价状告铁道部，引发听证的乔占祥律师；为了业主维权与房地产开发商进行斗争得秦兵律师；为了伤残农民工争取合法权益的周立太律师；为了未成年权益保护奋斗多年的佟丽华律师 ……

法学家江平教授说：“律师兴、法治兴，法治兴，国家兴。”

公益律师目前已经形成了一个崭新律师群体，越来越多的公众也对其寄以深深的期待。但与此同时，这又是一个面目模糊的群体，这个群体还面临着重重困难。

“目前，对于究竟什么是公益律师和公益诉讼，学术界还没有形成一致的意见。现在唯一可以确定的是，公益律师是在1996年‘一块二’ 官司之后出现的。” 中国社科院法学研究所公益法研究中心执行主任徐卉对《中国经济周刊》说，中国公益律师的发展可以分为两个阶段，分别是从1996年—2002和2003年至今。其分界线是以2003年东方公益法律援助律师事务所为标志的。

“在2003年以前，公益诉讼案件处于萌芽阶段，理论不成熟，公益诉讼案件的提起是律师自发的。但是，在2003年以后，随着理论体系的成熟，也逐渐形成了一些相对稳定的群体来运作公益诉讼案件。” 徐卉对《中国经济周刊》说。

徐卉认为，在制度上也有一个配合，即2003年出台了《法律援助条例》。以前法律援助是由律师事务所负责的。但《法律援助条例》出台后，法律援助成为了政府的责任，这也使人们意识到法律援助和公益诉讼的不同。

公益诉讼主要集中于四个领域

中国社科院法学所助理研究员黄金荣认为，目前公益诉讼主要涉及以下四个领域；消费者权益保护，公民的平等权利，环境保护及教育权利。

“之所以集中在这些领域，是因为这些领域问题比较多，容易提起诉讼，法院也比较容易受理，媒体也愿意报道。” 黄金荣对《中国经济周刊》说。

“对公益律师一词，目前应做广义理解为宜。在我国目前律师职业群体尚未得到充分发育，对律师团体尚无严格分类的情况下，应当认为，凡是以律师身份致力于上述活动的人，均可以被称为公益律师。比如，在美国，公益律师只能打公益官司，不能接其他案子。如果按照最严格的定义，就没有公益诉讼了，也没有公益律师了。”黄金荣对《中国经济周刊》说。

“我觉得最重要的不是纠缠一些概念的问题，我希望把它界定的更宽泛一些，毕竟中国的公益诉讼刚刚开始。”黄金荣说。

“中国的公益律师是否形成，是否存在，都还有很多问题。”中国社科院法学研究所公益法研究中心执行主任徐卉对《中国经济周刊》说。

徐卉认为，目前国内出现比较典型的公益诉讼组织有；以郭建梅为首的北京大学法学院妇女法律研究与服务中心、以佟丽华为首的北京青少年法律援助与研究中心等。

“应该说，现在国内已经出现公益律师组织化，NGO化的端倪，但是还在成长过程当中，还没有达到规模化。像李刚是完全个人的，郭建梅和佟丽华虽然是以组织形式出现，但也是非常个体的。国内的公益诉讼还远远没有达到一定的规模效应。” 徐卉分析说。

“不要把公益律师塑造成英雄”

“现在的公益诉讼就像明星曝隐私一样，只是一个吸引眼球的方式，但是没有把它当作解决问题的一个途径。”徐卉对《中国经济周刊》说。

作为公益诉讼的实践者，李刚也有同感。“现在还不能说已经存在一个公益诉讼律师群体。大量此类诉讼案件都是律师在进行商业律师业务的同时在进行的，具有分散性、偶然性的特征。公益诉讼业务没有成为律师的主要业务，也没有具有影响力的律师事务所或NGO来从事这方面的业务。”李刚对《中国经济周刊》说。

法学家北京大学教授贺卫方认为，律师是一个把社会所有冲突都希望纳入法律解决之中的职业。而在处于转型期的中国社会来说，为推动法治建设，律师特别是公益律师无疑发挥了重要的作用。

北京邮电大学法学博士许志永认为，在转型期内，公益律师发挥了其他群体无法替代的作用。他认为，公益律师是一个相对独立于体制外的群体，因而相对于人大代表和法学家而言，他们表现更勇敢。

中国律师观察中心主任赵国君认为，一方面律师是很多“公益性法治运动”的策划者、推动者、执行者。另一方面，公益律师的出现拓展了律师执业领域，律师由过去的单一的商业性逐利转换成了目前带有公共关怀性的公益领域。

有分析人士认为，虽然媒体给了公益律师很多溢美之词，但公益律师要正确处理和媒体的关系。

“公益律师是从实践出发，借助媒体等力量，对社会施加一些影响。媒体也喜欢把公益诉讼塑造成英雄。我认为媒体可以宣传公益诉讼，但是不应对个人做过多的宣传。公益诉讼是各项工作中的普通一件。宣传公益诉讼组织是应该的，但不要把个人塑造成英雄。当英雄很辛苦，同时塑造出来的英雄是很容易破灭的。我们这个时代应该是理性的。”黄金荣说。