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2004年3月，国务院颁布新的《基金会管理条例》，首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会。民政部近日透露，截至去年底，我国已有在册非公募基金会349家，占基金会总数的30%。

非公募基金会的出现，给热心善举的企业和个人打开了一条新通道，也给中国慈善事业的发展提出新的课题。

南都公益基金会今年5月刚成立，志气不小：未来5至10年，以项目招标方式，捐建100所新公民学校；同时持续资助非营利组织关爱农民工子女的公益项目。未来10年，南都公益基金会用于新公民计划项目的资助总额，将超过3亿元人民币。

这样的资助力度和规划，源于一个企业发起的非公募基金会，这在几年前几乎无法想象。

公益基金会，“官办”迈向“民办”

自然人、法人或者其他组织发起的原始基金不低于200万元人民币，就可申请设立非公募基金会——2004年3月8日，国务院颁布新的《基金会管理条例》，首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会，并规定了成立非公募基金会的最低门槛。

这个规定，首次为民间公益基金会打开一条通道。

“此前，基金会基本上是个‘官办’机构。上世纪80年代开始，一些政府部门或是想发展公益事业，或是出于自身工作的需要，但是财政又紧张，于是想到成立基金会向大众募款，这就是我国很多公募基金会的来源。”清华大学NGO研究所所长邓国胜说。

很多至今颇具影响力的公募基金会，都脱胎于政府部委。比如，中国青少年发展基金会是团中央办的，中国少年儿童发展基金会是全国妇联办的，中国扶贫基金会是农业部办的。多年来，公募基金会在发展公益事业、尤其是募集公众善款方面发挥了积极作用。近年来，中国少年儿童发展基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等，每年的募款资金都在1亿元以上。

与此同时，一些公募基金会在机构设置、人员编制、运作方式等方面更接近政府部门的附属机构，随着经济发展，有限的公募基金会已不能满足社会需求，民间资本要求进入慈善领域的呼声越来越强，大量的“草根慈善”组织不断涌现。在“官办慈善”遭遇管理挑战、“草根慈善”面临募款窘境的同时，新《条例》关于非公募基金会的规定，给热心慈善的企业和个人打开了一条新通道。

“非公募”运作，慈善优势初现

“公募”与“非公募”，最大的区别在于能否向公众劝募。不向公众劝募，非公募基金会怎么维持稳定的资金来源？“依靠自有资金的运作增值，还有发起人自身或亲友的捐助资金。”南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光说。

不向公众劝募，意味着不会给公众带来负担；依靠自我增值和私人捐赠，则对管理运作的专业化、规范化提出了更高的要求。

据民政部民间组织管理局调查显示，非公募基金会已初步体现出三大优势：

资金来源稳定，成长性强。非公募基金会一般有比较固定的一个或多个捐赠人，有相对稳定的捐赠收入，容易进行长远的发展规划，有利于长期发展。

公益活动的实际效果显著。非公募基金会的决策层和管理层往往来自商业领域，基于商业经验，他们比较注重项目的成本与收益，推出的公益项目注重实效，保障受助人能得到最大程度的实惠。

强调内部控制。由于非公募基金会追求与特定捐赠人建立稳定的关系，向捐赠人负责的意识更强。因此非常注重内部控制，包括节约成本、精减人员和对捐赠人的公开透明。

邓国胜认为，非公募基金会追求规范运作，善于选择专业化管理人才是其一大特点。比如徐永光，就曾是中国青少年发展基金会的创始人，管理经验丰富。

民政部民间组织管理局有关负责人说，总体上看，非公募基金会的运作能力有其独特优势，应该鼓励发展，这也是国际上慈善事业发展的趋势所在。

双重管理，带来“准生”难题

《条例》颁布之初，曾有人乐观地预测，越来越多的民间资本将投入公益事业，非公募性基金会将蓬勃发展，未来中国最具实力的基金会将是由私人设立的非公募基金会。

然而，在《条例》施行的相当一段时期内，非公募基金会有所发展，但是并没有如预期的那样“一拥而上”。

行内专家认为，这固然是因为企业、个人对非公募基金会这一新生事物缺乏认知与了解，处于观望阶段；但更重要的原因则在于政策因素，《条例》虽然允许企业和个人设立自己的基金会，但前提是必须找到业务主管部门。恰恰是这一条，让很多非公募基金会“难产”。

根据目前的规定，我国的民间组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理，也就是说，如果要成立基金会，必须找到一个主管部门才有资格在民政部门登记。但是，很多公益相关领域没有对应的专门的政府管理机构；有些可以找到对应部门，但出于利益或者是责任的考虑，很多政府部门态度保守，这些都使得基金会寻找主管单位的难度加大。

民政部不仅是基金会的登记管理机关，也是10家基金会的业务主管部门，其中7家都是非公募基金会，包括新近成立的南都公益基金会。作为业务主管部门，不仅需要负责基金会的筹备申请、成立登记、年检初审，更需要对其重大业务活动进行指导和把关，帮助基金会解决一些实际困难。所以，尽管有民政部带头，愿意为“非亲非故”的基金会担起监管责任的政府部门并不算多。

行内人士认为，尽管未能取得预期的发展，但是客观地说，我国的非公募基金会在这一两年内还是取得了很大的突破。《条例》颁布以后，新登记的基金会已经以非公募为主。

“非公募”，更需政府监管

公募基金会资金主要来源于公众募捐，自然需要公众监督其资金使用、项目运作，非公募基金会不向公众劝募，是否就没有公开透明的义务？

“在一些发达国家，政府对非公募基金会监管更严。”邓国胜说，因为公募基金会自有公众用脚投票，市场会淘汰没有公信的公募基金会。而非公募基金会由于缺乏公众的监督，反而更需要政府的监管。虽然非公募基金会没有用公众的钱，但它享受了减免税的待遇，因此，不仅出资人，包括政府、媒体和社会，都应该加强对基金会的监督。

其实，国务院颁布的新《基金会管理条例》已有明确规定，无论公募基金会，还是非公募基金会，在从事公益活动时，都应本着公开透明的原则。业务主管部门和登记主管部门都有责任对公募基金会和非公募基金会进行监管。

日前，民政部民间组织管理局公布了基金会2006年年度检查第一批合格名单，首批56家基金会通过年检，包括“北京大学教育基金会”、“香江社会救助基金会”等9家非公募基金会。有关负责人表示，无论是否“公募”，基金会都必须参加年检。去年是对基金会进行年检的第一年，处在新旧法规的交替之中；从今年开始，年检逐年靠近《条例》规定，检查将更为严格。通过年检后的基金会，还要把年度工作报告摘要登在指定媒体上，接受公众查询和监督。