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围绕旧字做文章 腾出土地搞建设

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时间:2017-04-06 09:09

围绕旧字做文章 腾出土地搞建设

制图:沈亦伶

编者按:布局散乱,容积率低,建筑密度低;黄金地段,却是大量工业用地,有的还是淘汰或禁止类产业;建筑危旧,设施落后,环境脏乱……这些现象,想必你并不陌生。伴随城镇化突飞猛进,存量土地利用效率低的问题日益突出。此前,中央深改组、国务院审定《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,并由国土部印发实施。本版今起推出系列调查报道,反映城镇低效土地利用情况。

大片产能过剩的旧厂,密集破旧,职工宿舍、民居零乱简陋,垃圾污水横流,市政设施贫乏,这是几年前。如今,绿化率63%,西江之畔崛起新城市核心,山湖城江一体。

变化发生在广东省肇庆市城西龟顶新城片区的“三旧”改造之后。“三旧”,即旧厂房、旧城镇、旧村庄。“我们已经走到必须彻底转变用地方式的历史关口。”广东省国土厅副厅长杨林安说,过分依赖新增建设用地不可持续,而深挖存量土地,难度不小。

“主要原因是相应工作机制和配套政策不健全,没有充分调动原土地权利人和市场主体的积极性。”国土厅土地利用处处长谢自力道出症结。

脏乱差旧地,为何闲置也不愿被征收

曾经,1500亩范围内,639个废品回收和加工厂企的简易厂房,与一栋栋民居交相混杂,市容脏乱差,严重污染环境。粗放无序,野蛮发展,造就了大量城市服务功能欠缺、用地产出效益低下的旧城镇。佛山南海区的广佛国际商贸城,所在地块分属大沥镇沥东、联滘等5个居委会。

谢自力说,按规定,旧地必须征收、拆除地上建筑物并且平整后,经招拍挂程序,才能落地新项目。程序耗时长,原权利人得到的补偿有限。所以,宁愿脏着乱着甚至空着闲着,也不愿被征收。

2009年广东发布意见,政府放权让利,充分调动社会各方积极性。一方面,尽量优化程序,促进原权利人继续保有土地使用权,直接享受改造开发收益;另一方面,在政府、原权利人、市场主体之间,更合理地分享改造收益,如允许使用土地出让收益补偿原权利人,大幅提高征收补偿标准等。

为了整合开发商贸城地块,南海区和大沥镇政府主动介入,征收及租赁5个居委会村集体土地,统一规划、连片改造。其中,征为国有土地200亩,开发商住,公开出让后的土地收益按不超过60%的比例补偿给原集体经济组织,共计11亿元,远高于一般征地补偿标准;其余1264.229亩集体土地,由政府项目公司向原集体经济组织支付租金并开发。这笔钱,较原集体土地租金收入明显增长,每3年上调10%。租期到了,土地和地上物业一并返还。

意见发布至今,广东累计完成“三旧”改造超过29万亩,相当于8年腾出一个全省年度新增地规模。在土地供给严重约束下,佛山老城区禅城区拍的土地几乎都是旧改地。而深圳,自2011年起释放的住宅用地中,城市更新性质部分占比84%,招拍挂则逐渐减少。肇庆城西龟顶新城片区大多数原居民,住上新房,涨了收入。除5500元/平方米的货币补偿外,开发商还按15%的比例,返还土地发展集体经济。22周岁以上成人每人10股,每股每年分红500元左右。

这些老街区,为何最忌讳大拆大建

“过去,荔枝湾涌是一条臭水沟。住旧楼,闻臭味,别说外面人不愿意来,自己每天练太极都得跑远找地方。”而现在,广州市荔湾区的荔枝湾涌历史文化街区,已和居民梁老伯的描述不同了。

清澈见底的河涌,小岛、廊桥相连,百年老榕垂须扶风。两岸一字排开的是几十年、上百年历史的西关大屋,整饬一新,原居民将一楼设计成风格统一的店铺,非遗展示店、小吃体验店等颇具文化韵味。

不同于旧工业园区和城中村改造,旧城镇,特别是有历史沉淀和文化价值的老街区、老建筑群,最忌讳大拆大建。“有经验,也有教训。”广州市国土规划委相关负责人表示,2009年“三旧”改造进入轰轰烈烈的大拆大建时期,旧貌变新颜有了,但岭南传统文化却少了。

2016年,广州市城市更新办法施行,与以前相比,更注重前期基础数据调查、总体计划编制,探索“微改造”。2017年,城市更新项目和资金计划中,市财政将投入6亿元,正式和预备项目超200个,其中微改造占比超七成。

“‘三旧’改造已升级为城市更新,是城市发展2.0版。”广东省国土厅“三旧”办相关负责人表示,除了提升土地资源承载能力外,从城市再造角度,把优化人居环境、改善城乡面貌、健康生态环境等提升到新高度。

剩下多是“硬骨头”,升级政策改造分散“三旧”用地

“剩下的多半是‘难啃的硬骨头’。”谢自力坦言,广东“三旧”改造政策实施8年,较易操作的项目陆续完成。但据统计,到2020年全省仍有80万亩可改造,230万亩无法改造,重新增用地、轻存量用地现象很突出。

为此,广东出台升级政策进一步细化。对独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地,原土地权利人可优先申请自行改造或者合作改造,当地政府应提供便利,不得设立不合理限制条件。改造中的土地收入补偿,也可以无差别适用于个人、私企、外企、混合所有制企业等,不再局限于实际操作中的以国企和村集体为主。

此外,旧城镇、旧厂房改造中将工业用地改为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地,对于由原土地权利人自行改造的,除应当按规定补缴地价款及相关税费外,按城乡规划要求,将不低于该项目用地总面积15%的土地无偿移交政府,用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设。这有利于形成配套更充分、服务更到位的新家园。

但许多瓶颈仍待解决。“财政是小问题,但税是大问题。”谢自力举例,营改增后,开发企业的拆迁安置成本怎么算,没有明确。因为这笔钱直接到户,没法开具增值税发票,开发企业拿不到发票,就没办法抵扣税收,甚至因此估算不出成本。
《 人民日报 》( 2017年04月06日 03 版)

责任编辑:郭培根 TN004