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本报记者张静
北京报道
7月15日上午，国务院副总理回良玉就“五保”和“区域规划”两个专题听取了民政部李学举部长的报告。在此次会议上，回良玉副总理对目前淮河流域水灾的严重形势给予高度关注，特地要求民政部将淮河灾情形成单独书面材料上报。
面对灾情，民政部7月3日开始启动突发性自然灾害三级响应程序，7月11日又启动一级响应程序。7月15日，本报记者采访了民政部的“救灾先锋队”——民政部刚刚成立的救灾应急领导小组办公室副主任、救灾救济司副司长邹铭，以及救灾救济司救灾处主管援救工作的副处长张晓宁和主管灾情信息的副处长李保俊。
在民政部年初的2003年灾情预测专家会上预期中的6—7个台风还无一登陆，预测中的地震、雪灾等还待分晓，而中央救灾款却已花费过半。邹铭向记者透露，2003年度中央22亿救灾款目前已拨付13.559亿元，本年度救灾资金定有缺口，具体数额目前还难以预计。
资金缺口的背后是机制缺失。我国的救灾管理多年而成的“多龙治水”局面一时尚难以打破。救灾处张晓宁副处长说，沿袭过去‘中央统一领导、部门分工负责’的救灾管理思路，很多部门都在负责与灾害相关事务的管理工作。如防汛部门主要负责大江大河的水利调度，水利部门负责水毁工程的修复，交通部门负责水毁道路的修复，还有电力、通讯、教育部门等等。
为探索建立有效的全国统一的灾害管理应急体系，救灾处的官员曾到欧美、东南亚的十几个国家进行了考察。张晓宁说，这些国家的救灾管理体系大致可分为三种模式。一是美国模式：由联邦紧急状态署负责抗灾救灾的综合协调，它与其他相关职能部门签定救灾的法律文件，规定彼此间的关系和职责。第二是欧洲模式，它将所有类型的突发事件，比如火灾的、医疗的、海难的，归结到一个信息平台(112)上，由一支依托于消防、警察的专业化队伍来实施救助。这个平台直接由中央管理。第三种模式，就是东南亚等国依靠行政管理体制构建的、非常庞杂的“中央统一管理、部门参与协作”的模式。这个模式的优势是良好的社会动员力和奉献精神，不足的是信息沟通。
1998年大洪水，促成了民政部筹划多年的全国救灾应急预案体系的最终启动。邹铭这些民政系统“救灾先锋”们也“希望今年发生的包括SARS在内重大灾害”，能为中国救灾管理体制的重大突破猛施一把推力。
《21世纪》：民政部对目前各地水灾前景的基本判断是什么？
李保俊：应该说，7月10日是淮河灾情的顶峰。但目前来看，淮河、长江流域水情已趋平稳。江苏省民政厅7月15日中午的报告，对这次淮河水灾的定义是“1954年以来淮河最大水灾”。我们的判断是淮河灾情将达到1991年水平，长江流域无重大水情，但内涝造成损失亦很严重，全国目前整体灾情略重于往年同期，但不构成“大灾之年”一说。
《21世纪》：7月3日，民政部启动了应对重大自然灾害三级响应程序，但一周之后即7月11日决定启动一级响应程序，为什么没有中间过渡？一级响应程序有何指标，包括哪些内容？其与民政部正在全国筹建的救灾应急预案体系有何关系﹖
张晓宁：这是因为灾情发展非常快，马上就达到一级响应的硬指标了。7月11日，在向民政部李学举部长汇报全国水灾情况时，我们建议启动应对突发自然灾害的一级响应机制。这一机制符合以下任一标准就可启动：一、因灾死亡等于或大于100人；二、因灾紧急转移安置群众等于或大于80万人；三、因灾倒塌房屋等于或大于15万间；四、人口密集区发生等于或大于7级破坏性地震，造成严重人员伤亡和大量房屋倒塌。
一、二、三级响应措施包括：民政部进入紧急应对状态、灾情发布、开展紧急救助、评估灾情、落实综合协调、组织救灾捐赠、实施工作报告、响应终止等。一级响应启动后，民政部成立了由李学举部长任组长的救灾应急领导小组，组成综合组、紧急救援组、灾害信息组、救灾捐赠组、后勤保证组、宣传报道组等工作小组实行联合办公。杨衍银副部长带队的救灾工作组已赶赴灾区。
1998年洪水后，我们开始设想制定我国的救灾应急预案体系。2002年第十一次全国民政会议明确提出，救灾工作的目标就是要建立灾害救助工作体系和社会互助工作体系。
我们希望能在全国建立救灾应急预案体系，将平时的一些临时的、应急的措施固化下来。救灾应急预案，就是以政府的名义发布的应对突发灾害的工作制度和行动方案，它非常详细地规定了每个部门的职责和工作目标。我们的设想是这几年从中央到省到地区到县都要建立自己的灾害应急预案，经过几年形成统一的体系。民政部的三级响应机制是民政部应对重大自然灾害的工作规程，相当于国家级的救灾应急预案，是今年上半年刚刚建立的。目前，全国正式出台省一级应急预案的有4～5个省份，如安徽、山东和江苏等。其他省大部分已起草完毕，正处于行政报批过程中。地区尤其是县级的预案制定过程比我们预想的要更快些。
因为很多受灾地区启动了应急预案，进行了提前的转移与有序的管理，这次淮河水灾最大的一个成果是因灾伤亡人数非常少，截止到现在大约是十几个人，而1991年这个数字是500多。
《21世纪》：据媒体报道，目前安徽一些受灾县因为需转移安置的民众过多，地方财政紧张，导致救灾资金和物资紧缺，正在向社会呼吁请求支援。请问存在这样的情况吗？如何解决呢？
邹铭：这种现象是存在的。这是因为这次淮河水灾受灾的直接经济损失没有超过1991年，但是需要转移人口数量却大大超过1991年。救灾中的一个方针是“救灾资金分级负担，以地方为主”。安徽境内受灾严重的县多为农业大县，地方财政本身就非常紧张。就我目前掌握的情况来看，转移出来的群众，尤其是非蓄行洪区而因突发情况被动转移出来的、情况最困难的群众，基本保障还是有的，但我不敢说保障得非常完美。
张晓宁：1998年洪水，救灾遇到的第一个问题就是抢险的军队无处可住。当时在调用了军队的储备帐篷后，又在一个月内斥资几亿在全国紧急采购。现在我们建立了两种救灾物资储备方案，一种是存实物，1998年后，我们建立了包括8个中央储备库的全国救灾物资储备网，每年中央拨付5000万的采购资金用于储备大宗救灾物资，主要是帐篷、棉衣被、净水器。第二个储备方案是与流通企业建立联系机制，保证在紧急状态下可马上调运粮食等救灾物资。
此外，中央还会每年拨付特大自然灾害救济补助费，是在中央预算内用于受灾群众生活保障的专项资金，每年预算22个亿。其主要用于两个用途：一是应对新灾的应急资金(转移安置)和恢复重建，二是全年因各种自然灾害造成民众的口粮短缺。目前来看，“口粮款”在22亿中的比例还是偏大，平均下来每年大约需要16亿～17亿，在2000～2002年连续三年大旱时这个比例还要更大。
《21世纪》：今年以来自然灾害频发，大众非常关心中央每年固定拨付的22亿元“特大自然灾害救济补助款”今年是否够用？据报道，红十字协会在考察淮河灾情后，已为此开通了捐赠热线，请问民政部是否考虑就此启动社会捐助？
邹铭：目前，中央22亿特大自然灾害救济补助款已经下拨135590万。其中，春夏荒款100000万，地震12100万，新灾款23490万。5～7月，我们总共拨了22990万的新灾应急资金，其中5月2340万，6月2500万，7月明显增多到18150万。从具体省份来说，目前有三个省份超过10000万，即新疆14750万，主要是因为地震；安徽10800万，湖南10500万，主要是因为水灾。1991年淮河大水，1995、1996年东北和洞庭湖水灾，1998年长江大水，1999年、2000年、2001年三年大旱，可以说，这些年基本上22亿每年都是不够用的。1998年从总理特别经费中追加的额度是最多的，大约十几个亿。去年也追加了3个亿。年初时我们预计今年会有6～7个台风，目前还一个也没登陆，此外还有地震和雪灾，所以从目前的情况来看，今年这22个亿肯定也是不够用的。我们现在正在准备给财政部和国务院打报告。
实际上，年年缺口的主要原因还在于我们的预算太少了。在国外，这笔资金一般是按照GDP的一定比例逐年增加的，经费的管理也是采用灵活的基金制，由救灾主管部门统一管理，轻灾年结余可转下一年度。但我们现在还是中央财政预算内支出，在应急时很难打出提前量。民政部关于救灾基金制的想法1995年就提出来了，但现在还进展不大。
张晓宁：7月15日下午，联合国开发计划署北京办事处会过来商谈淮河水灾救助情况，包括开发计划署等机构在内的联合国“灾管小组”也非常关注灾情进展。但我们认为启动社会捐赠的可能性比较小。
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